Câmara vota nova Lei de Licitações incorporando “contratação integrada”

O Projeto de Lei 1292/95, aprovado por comissão especial que tratou do tema em dezembro de 2018, está na pauta de votação da Câmara dos Deputados 

Colocado em regime de urgência pelo Plenário da Câmara dos Deputados, a proposta para a nova Lei de Licitações deverá ser votada ainda essa semana. O Projeto de Lei 1292/95, aprovado por comissão especial que tratou do tema em dezembro de 2018, consolida em um único texto os PLs 6814/17, que mais recentemente tratou do tema, e 1292/95 e outros 230 apensados, que abordaram anteriormente a questão. O substitutivo aprovado é de autoria do então deputado João Arruda (MDB-PR).  

A proposição pretende substituir a Lei n° 8.666, de 1993 (Lei Geral de Licitações), a Lei n° 10.520, de 2002 (Lei do Pregão), e a Lei n° 12.462, de 2011 (Regime Diferenciado de Contratação Pública), mas incorpora a “contratação integrada”, um dos instrumentos licitatórios mais polêmicos do RDC.

O CAU e as entidades nacionais de arquitetos e urbanistas acompanham de perto a tramitação desse projeto, de forma a aperfeiçoar as práticas relacionadas a obras públicas em todo o Brasil, em defesa da ética, do planejamento e da qualidade dos equipamentos e espaços públicos. Justamente em razão disso, um ponto sempre presente no diálogo com parlamentares tem sido a necessidade do “projeto completo” para a licitação de obras públicas, o que a “contratação integrada” dispensa. Mais grave ainda: essa modalidade deixa nas mãos do empreiteiro a elaboração dos projetos básico e executivo, pois a obra é licitada com base apenas em anteprojeto, o que na prática  significa sem projeto.

Concursos

Por demanda dos arquitetos e urbanistas, o texto passou a chamar projetos e obras de “Serviços de Arquitetura e Engenharia” – na lei atual, 8666/1993, tais serviços são chamados apenas “de Engenharia”. A principal vitória da categoria foi exigir a apresentação de um projeto executivo antes da licitação de todas as obras públicas com custo até R$ 10 milhões. Acima desse valor, os órgãos públicos podem contratar projetos e obras numa mesma licitação nas modalidades de contratação integrada ou semi-integrada – o que foi vigorosamente combatido pelo CAU/BR.

Outra sugestão dos arquitetos e urbanistas acatada foi a separação entre quem projeta e quem constrói: o texto proíbe que autores e empresas responsáveis pelos projetos de uma obra execute quaisquer outros serviços relacionados a esse objeto, incluindo construção e fornecimento de materiais (também à exceção das modalidades integrada e semi-integrada). Confira todas as propostas apresentadas ao Congresso Nacional pelas entidades nacionais de arquitetos e urbanistas – e que continuarão sendo sugeridas nas próximas votações.

Um ponto do Projeto de Lei 1292/95 que ficou aquém das expectativas dos arquitetos e urbanistas foi possibilidade limitada de realização de concursos públicos como forma de contratação de projetos arquitetônicos. Segundo o texto aprovado na Comissão Especial, em todas as contratações acima de R$ 300.000,00 o julgamento será obrigatoriamente por melhor técnica e preço, na proporção de 70% de valoração da proposta técnica. O CAU/BR entende que todas os projetos, de qualquer valor, poderiam ser contratados via concurso público.

E ainda, nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder todos os direitos patrimoniais a ele relativos à Administração Pública, autorizando sua execução conforme juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes.

Contratação Integrada e Semi-integrada

O texto do projeto aprovado na Comissão Especial da Câmara dos Deputados veda a realização de obras e serviços de engenharia sem projeto executivo, ressalvada a hipótese de “estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízos para aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados”.

Quando necessária licença prévia para fins de licenciamento ambiental, o edital somente poderá ser divulgado depois da sua obtenção pela Administração, assim como somente poderá ser emitida a ordem de serviço depois de obtida a licença de instalação. Essa regra não se aplica às obras e serviços de engenharia executados sob o regime de execução contratação integrada e semi-integrada, cujo edital poderá estabelecer a responsabilidade do contratado pela obtenção de todo o licenciamento ambiental. Tais modalidades, antes previstas apenas no RDC (Regime Diferenciado de Contratação Pública), seriam incorporadas de vez na legislação licitatória do país caso o PL seja aprovado sem mudanças.

A contratação integrada permite licitar de uma só vez a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, execução obras e serviços de engenharia, fornecimento de bens ou prestação de serviços especiais e realização de montagem, teste, pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. A licitação é feita com base apenas em um anteprojeto. A modalidade só poderia ser utilizada para obras acima de R$ 10 milhões, mesmo limite dos empreendimentos das Parcerias Público-Privadas (PPPs), exceto para projetos de ciência, tecnologia, inovação e ensino técnico ou superior.

A contratação semi-integrada, por sua vez, exige que a Administração formule o projeto básico, ficando para o contratado a elaboração e desenvolvimento do projeto executivo, além das demais atividades mencionadas. O PL1292/95 permite, contudo, que na contratação semi-integrada, o projeto básico possa ser alterado, “desde que demonstrada a superioridade das inovações propostas pela contratada em termos de redução de custos, de aumento da qualidade, de redução do prazo de execução ou de facilidade de manutenção ou operação, assumindo a contratada a responsabilidade integral pelos riscos associados à alteração do projeto básico”.

De acordo com o texto a ser votado, essas contratações só seriam possíveis em obras com valor superior a R$ 10 milhões.  O RDC foi criado pela Lei 12.462/2011, inspirada no Decreto No. 2.745/1988, que criou o “procedimento licitatório simplificado” da Petrobrás. A princípio, o RDC seria adotado apenas nas licitações e contratações necessárias à realização das Copas das Confederações da FIFA 2013 e do Mundo de 2014, dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016. Aos poucos, porém, o RDC passou a ser usado também em obras e serviços de engenharia no âmbito Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como rodovias do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) e Minha Casa, Minha Vida; do Sistema Único de Saúde (SUS); dos sistemas públicos de ensino; de sistemas públicos de pesquisa, ciência e tecnologia; de ações de Segurança Pública e outros.

O CAU/BR e as entidades nacionais de arquitetos e urbanistas alertaram diversas vezes que os resultados obtidos pela “contratação integrada” nos seus usos iniciais em nada justificariam a expansão para outras utilizações, onde igualmente a modalidade fracassou, desmentindo na prática os argumentos apresentados em tese pelos seus defensores. Vários desses empreendimentos têm motivado Operações especiais da Polícia Federal, em conjunto com o Ministério Público, para apuração de fraudes e corrupção, ações facilitadas pela falta de projeto completo.  Por esse motivo, arquitetos e urbanistas defendem a exigência de projeto completo em todas as licitações de obras, separando quem projeta de quem contrata

Pregão

O projeto preserva o pregão, modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o de maior desconto.

Em fevereiro passado, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), além de 35 sindicatos, institutos e federações do setor, manifestaram-se de forma consensual junto ao Ministério da Economia contra o uso do pregão na contratação de serviços, como projetos, de Arquitetura e Urbanismo e Engenharia.  A proibição valeria tanto para a modalidade de pregão eletrônico como presencial.

A manifestação se deu no processo de consulta feito pelo governo sobre proposta para regulamentar e alterar as regras do pregão eletrônico para aquisição de “bens e serviços comuns, inclusive os de engenharia”, em cumprimento ao que determina o Decreto nº 5.450/2005.  No entendimento dos Conselhos e entidades, a licitação por pregão seria válida apenas para a aquisição de bens e serviços comuns “cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”. Ou seja, o chamado “produto de prateleira”, classificação que não enquadra os projetos, consultorias, laudos técnicos e demais serviços de Arquitetura e Urbanismo e Engenharia, por serem trabalhos técnicos de natureza predominantemente intelectual e, portanto, não padronizáveis.

A manifestação, dessa forma, defende que a modalidade de licitação pregão não se aplica à contratação de serviços que exijam, por lei, do conhecimento técnico de engenheiros, arquitetos e urbanistas.  Nesse sentido, sugere-se que a regulamentação explicite que “a modalidade de licitação pregão não se aplica à contratação de serviços de engenharia que exijam a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) instituída pela Lei nº 6.496/1977 e o registro profissional estabelecido pela Lei nº 5.194/1966, bem como serviços de arquitetura e urbanismo que exijam o Registro de Responsabilidade Técnica (RRT) e o registro profissional estabelecidos pela Lei n° 12.378/2010”.

Diálogo Competitivo

Uma das novidades do texto é a criação do diálogo competitivo, definido como “ modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras de grande vulto em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento do diálogo”. A modalidade valeria apenas para obras com valor estimado superior a R$ 100.000.000,00 e cujas especificações técnicas não possam ser definidas com precisão suficiente pela Administração.

Segundo o relator do PL,  o instrumento é usado com sucesso na União Europeia, mas aqui jamais foi discutido e por isso igualmente merece ressalvas do  CAU/BR. Nem sempre o que se faz lá fora pode ser aplicado aqui sem uma reflexão maior. Inclusive porque os ordenamentos jurídicos dos países são diferentes em razão dos contextos diversos.Ademais, paradoxalmente, o instrumento foi introduzido no substitutivo sem qualquer diálogo com os Conselhos e entidades que acompanham a discussão da nova lei há anos.

Outra inovação é a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que deverá ser instituído pelo Poder Executivo federal e disponibilizado para todos os entes da federação, demanda da Confederação Nacional dos Municípios. Ao possibilitar a divulgação dos planos anuais de contratações, dos editais e dos demais documentos necessários e ao disponibilizar diversas funcionalidades voltadas ao processamento das contratações, a exemplo do sistema de registro cadastral unificado, o PNCP objetiva contribuir para a diminuição de custos de transação e potencializar a competitividade dos processos licitatórios, com ganhos de eficiência para os setores público e privado e com a economia de recursos financeiros para todos os envolvidos.

O substitutivo estabelece que obras de grande vulto tenham seguro de 30% do valor contratado. A ideia é garantir a conclusão em caso de dificuldades enfrentadas pela empresa contratada. A seguradora assumirá os direitos e as obrigações da empresa em caso de descumprimento do contrato, devendo concluí-lo mediante subcontratação total ou parcial. Se a seguradora não concluir o contrato, estará sujeita a multa equivalente ao valor da garantia.

A proposta cria ainda a figura do agente de licitação, responsável na administração pública por conduzir o processo licitatório e acompanhar a execução contratual. Ele deverá ser servidor ou empregado público do quadro permanente do órgão, sendo capacitado pelas escolas de formação dos Tribunais de Contas. O agente será auxiliado por uma equipe, mas responderá individualmente por seus atos. A exceção ocorrerá se eventualmente for induzido ao erro pelos auxiliares.

O substitutivo estabelece a obrigatoriedade de as autoridades e os agentes públicos do órgão licitante atuarem para coibir as irregularidades, com apoio dos setores jurídico e de controle interno. Conforme o texto, em licitações e contratos os Tribunais de Contas deverão agir também de forma preventiva, sem prejuízo da atuação repressiva dessas Cortes e do Ministério Público.

Muitas das modificações no novo substitutivo são para ajustes de prazos, de dias corridos para dias úteis. Mas, além de mudanças de redação, houve inclusão dos serviços de Arquitetura nas regras; restrições à participação de parentes nas diversas fases; alteração nos critérios de preferência por conteúdo nacional nas contratações; definição do Selo Pró-Equidade de Gênero e Raça, concedido pelo governo federal, como critério de desempate; e inclusão de dispositivos para reserva de vagas, pelos contratados, para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social.

Definições

Destaque-se também mudanças nas definições dos conceitos de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual,  anteprojeto, projeto básico e projeto executivo, mais detalhados do que na lei atual.  Veja como ficaram as definições:

SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS DE NATUREZA PREDOMINANTEMENTE INTELECTUAL: são aqueles relacionados a:  

1. a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos;
2. b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
3. c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias;
4. d) fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços;
5. e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;
6. f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
7. g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
8. h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso

ANTEPROJETO: Peça técnica com todos os elementos necessários à elaboração do projeto básico, que deverá conter no mínimo os seguintes elementos:

1. a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do público-alvo, motivação técnico-econômico-social do
   empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;
   b) condições de solidez, segurança e durabilidade;
   c) prazo de entrega;
   d) estética do projeto arquitetônico, o traçado geométrico e/ou o projeto da área de influência, quando cabível;
   e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de
   acessibilidade;
   f) concepção da obra ou do serviço de engenharia;
   g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada;
   h) levantamento topográfico e cadastral;
   i) pareceres de sondagem;
   j) memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação

PROJETO BÁSICO: Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar perfeitamente a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

1. a) levantamento topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais, estudos socioambientais e todos os demais dados e levantamentos necessários para execução da solução escolhida;
   b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, quando da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações ou variantes no que tange à qualidade, preço e ao prazo inicialmente definidos;
   c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações, de modo assegurar os melhores resultados para o empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
   d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
   e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
   f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

PROJETO EXECUTIVO: conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, contendo o detalhamento das soluções previstas no projeto básico, identificação de serviços, materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações técnicas, de acordo com as normas técnicas pertinentes.

Fonte: CAU/BR com informações da Câmara